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征地行为包括了征地批准行为和征地实施行为，征地实施行为又包括征地公告、补偿登记、补偿安置公告、签订补偿协议或者作出责令交出土地决定等一系列行为，如果对征地实施过程中某一行为不服，应当明确诉讼对象，其概括性地诉请确认土地行政征收行为违法，亦存在诉讼请求不具体、不符合行政诉讼法规定的起诉条件的情形。根据我国现行法律规定，征地行为包含多个可诉的行政行为。行政相对人对征地行为不服的，在提起诉讼时，要明确对哪个具体的征地行为不服。针对不同的具体征地行为不服，会有不能的救济途径。例如，对征地补偿标准不服，则需要先申请裁定，而不能直接提起行政诉讼。
中华人民共和国最高人民法院
行政裁定书
（）最高法行申号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：庄桂枝。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：福建省泉州市惠安县人民政府。
庄桂枝因诉福建省泉州市惠安县人民政府（以下简称惠安县政府）土地行政征收一案，不服福建省高级人民法院（）闽行终号行政裁定，向本院申请再审。本院受理后，依法由审判员王晓滨、审判员耿宝建、审判员白雅丽组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
庄桂枝以惠安县政府土地行政征收行为违法，侵犯其合法权益为由，向福建省厦门市中级人民法院起诉，请求：1.确认惠安县政府在庄桂枝位于福建省泉州市××后××村“下湖地”的1.9亩土地上的土地行政征收行为违法；2．责令惠安县政府采取补救措施，停止在庄桂枝土地上的占用行为。
一审法院查明：年8月9日，福建省人民政府以闽政地（）号《福建省人民政府关于惠安县年度第十一批次农用地转用和土地征收的批复》（以下简称号征地批复），批复同意征收福建省泉州市惠安县境内集体土地16.公顷，并将农用地13.公顷、未利用地3.公项转为建设用地。本次征地包括福建省泉州市××后××村水浇地0.公顷、旱地4.公顷，合计4.公顷。年8月26日，惠安县政府作出惠政告（）22号《惠安县人民政府关于惠安县年度第十一批次农用地转用和土地征收方案的公告》。年9月6日，福建省泉州市惠安县国土资源局作出惠国土资告（）56号《惠安县国土资源局关于惠安县年度第十一批次农用地转用和征收土地补偿安置方案的公告》。年4月，惠安县政府将征地补偿款全额汇至山霞镇××××村委会。年至年，山霞镇××××村委会陆续向被征地村民发放征地补偿款。
庄桂枝系惠安县山霞镇××××村村民。庄桂枝家庭户持有惠安县政府颁发的土地承包经营权证，登记承包地有位于山霞镇××××村“下湖地”早地1.9亩。该承包地位于本次征收范围内。年始，庄XX、庄XX、李XX、庄桂枝等多户村民就山霞镇政府违法征用后洋村农用地向有关部门信访。年12月至年5月，福建省泉州市惠安县国土资源局、福建省泉州市国土资源局及福建省国土资源厅先后向庄兴根等村民作出信访事项处理答复意见书、复查意见书及复核意见书，明确告知福建省人民政府作出的号征地批复、惠安县政府发布的征地公告及福建省泉州市惠安县国土资源局作出的补偿安置方案公告等征地补偿事宜。年9月22日，庄桂枝不服涉案土地征收行为，遂提起本案诉讼。
一审法院认为：根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，惠安县政府收到福建省人民政府作出的号征地批复后，于年8月发布了征地公告；福建省泉州市惠安县国土资源局于年9月作出补偿安置方案公告。后洋村委会自年起陆续向村民发放征地补偿款。期间部分被征地村民向有关部门就征地事宜进行信访，年12月国土部门作出的信访答复中明确告知惠安县政府组织实施征地批文、公告等。庄桂枝作为后洋村村民，承包地在本次征收范围内，至迟在年12月23日提起信访复查时就已经知道涉案征地行为。而庄桂枝直至年9月向一审法院提起诉讼，请求确认惠安县政府组织实施征地行为违法，已经超过法定的2年起诉期限，依法应当驳回起诉。庄桂枝主张至年8月通过政府信息公开申请才获知征地主体为惠安县政府，与本案事实不符。据此，一审法院于年1月29日作出（）闽02行初号行政裁定：驳回庄桂枝的起诉。
庄桂枝不服一审裁定，向福建省高级人民法院上诉，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理或依法提审。
二审法院认为：庄桂枝诉讼请求是确认惠安县政府组织实施征地行为违法。本案查明，福建省人民政府于年8月9日作出号征地批复；惠安县政府于年8月26日作出惠政告（）22号《关于惠安县年度第十一批次农用地转用和土地征收方案的公告》；福建省泉州市惠安县国土资源局于年9月6日作出惠国土资告（）56号《关于惠安县年度第十一批次农用地转用和征收土地补偿安置方案的公告》，上述批复、公告均于年9月在福建省泉州市××后××村党务、村务公开栏张贴。惠安县山霞镇××××村委会于年起陆续向被征地村民发放征地补偿款。年12月，庄XX、庄XX、李XX、李XX及庄桂枝的儿子等人联名对征地不服，向相关部门信访，相关部门均作出书面答复，并告知福建省人民政府征地批文及内容。上述事实说明庄桂枝至迟在年1月就应当知道讼争地块被征收的事实。根据《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问題的解释》第四十一条第一款规定，庄桂枝迟至年9月才向法院起诉，已超过法律规定的2年起诉期限，且无正当理由。综上，一审裁定驳回庄桂枝的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。庄桂枝的上诉理由不能成立，上诉请求不予支持。据此，二审法院于年5月18日作出（）闽行终号行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。
庄桂枝向本院申请再审，请求撤销一、二审裁定，并依法予以再审。主要事实和理由为：（一）号征地批复属于福建省人民政府的征地批复行为，与本案所诉的惠安县政府征地行为没有关联。惠安县政府的征地行为至今未结束，且其仍持有土地承包经营权证书，亦未向任何部门提出信访，故原审法院以信访告知号征地批复及其他书面征地文件名称的时间，认定其起诉征地实施行为超过起诉期限，不符合法律规定。其通过诉镇政府强占土地行为违法的案件中，从答辩材料中获知惠安县政府的征地材料，故于年9月起诉未超过起诉期限。（二）原审法院认定事实不清。其位于“下湖地”的土地1.9亩，其中平方米属于征地红线外的占地。惠安县政府提供书面的征地公告及征地补偿安置方案公告，但并不能说明实际发布、张贴公告的时间。原审法院认定年4月惠安县政府将征地补偿款全额汇至山霞镇××××村委会，村委会年至年陆续向被征地村民发放征地补偿款的事实认定有误。惠安县政府对此事实并未提交有效的证据证明，其提交的证据与本案没有关联性，不是本案征地项目，庄桂枝并未签字领取补偿款。
本院认为：本案争议焦点是再审申请人庄桂枝提起本案诉讼是否超过法定起诉期限。庄桂枝提起本案诉讼，请求确认被申请人惠安县政府实施的征地行为违法。当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。根据原审法院查明的事实，涉案地块的征地批复、实施方案等均在作出之后，于年9月在福建省泉州市××后××村党务、村务公告栏张贴。该村委会亦于年起陆续向被征地村民发放征地补偿款。年12月，庄桂枝的儿子等人联名对征地行为不服，向相关部门信访，相关部门均作出书面回复。故庄桂枝至迟于年1月即应当知道被诉征地行为，其于年9月才提起本案诉讼，超过了法定起诉期限，且无正当理由。同时，根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》之规定精神，征地行为包括了征地批准行为和征地实施行为，征地实施行为又包括征地公告、补偿登记、补偿安置公告、签订补偿协议或者作出责令交出土地决定等一系列行为，庄桂枝如果对征地实施过程中某一行为不服，应当明确诉讼对象，其概括性地诉请确认土地行政征收行为违法，亦存在诉讼请求不具体、不符合行政诉讼法规定的起诉条件的情形。据此，一审法院裁定驳回起诉，二审法院裁定驳回上诉、维持一审裁定，在处理结果上并无不妥。
综上，庄桂枝的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人庄桂枝的再审申请。
审判长 王晓滨
审判员 耿宝建
审判员 白雅丽
二〇一八年十月三十一日
书记员 李 璐
作者/来源：法律研习所
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